刘晓春：金融监管机构改革大幕已开，下一步何往
摘 要这次机构改革，进一步厘清了央行和监管部门职责，以确保央行能更专注、专业地制定货币政 策和进行宏观调控
文｜刘晓春
来源｜中国金融四十人论坛
金融监管机构改革是最近党和国家机构改革中的重点内容，对今后我国金融业的高质量发展影响巨大。金融监管机构改革是为了提升金融监管的效能，分析机构改革中所体现的监管新思维，有助于更好的理解我国今后一段时期金融监管的基本思路和走向。
金融监管机构改革中的监管新思维
一、明确了金融在当代国家发展中的重要战略地位。
现代经济和现代世界，发端于工业革命或科技革命，但其背后的推动力量却可以说是金融。没有当初现代金融业的助推，工业革命不可能形成澎湃之势。
发展到当下，金融已经是有效配置资源的主要手段和载体。同时，现代经济的运行，也是建立在以银行账户为主体的金融基础设施上的。当我们进入高质量发展阶段的时候，必须充分认识金融在经济社会中的血脉作用。
正是因为金融对现代经济的全面推动和支撑作用，金融已渗透到现代社会的方方面面，金融风险如果不能得到准确识别和妥善应对，其破坏程度就可能超越机构或行业，外溢为社会性风险。例如，客户风险或市场变动导致金融机构资产质量风险，处理不当，可能引发系统性风险；机构自身流动性管理失误，可能会蔓延成全系统甚至全社会的流行性风险；金融公共基础设施的一个微小故障，可能会导致社会经济局部运行不畅，从而引发系统性风险等。
金融是经济的，也是政治的。当今，金融安全不仅关乎一个国家内部的经济安全，更关乎一个国家在国际上的政治经济安全，金融已经是国家、区域间竞争甚至斗争的工具和领域。当美国无限度应用“长臂管辖”手段制裁别国，金融（包括金融基础设施）已经被政治化、**化。即使像SWIFT这样纯粹因经济目的建立起来的金融基础设施机构，现在也不再是一个单纯的私人商业机构，而成了美西方打压别国的工具。面对这样的打压，光靠金融机构自身是无力应对的。
正是以上这些原因，必须提升金融的战略定位，提升对金融战略管理的层级。强化党对金融全面统一管理，确保金融高质量发展，防范系统性金融风险，已经上升为国家战略。
二、区分宏观调控与金融监管的不同职责。
宏观调控，顾名思义关注的是宏观经济的变化，除了基本的理念和原则，宏观调控政 策和工具本身没有正确不正确之分，需要因时而变，引导市场预期和走向，保持宏观经济的健康运行。在宏观政 策调控下，微观主体可能受益，也可能受损，只要不影响宏观经济的健康运行或恢复健康的过程，则不在宏观调控部门的关注范围之内。
金融监管，关注的是金融机构的安全经营、合规经营，以及金融体系的运行安全。宏观经济的健康运行是金融机构稳健经营后的效果，不是金融监管的直接目标。金融监管政 策都是围绕确保金融机构安全经营、合规经营制定的，一般情况下，这些政 策并不随宏观经济的变化而变化。只有当金融机构的个别经营行为或产品可能造成系统性风险，进而影响宏观经济健康运行的情况下，才会出台或改变部分监管政 策，但这样做的目的并不是为了宏观调控。
这次机构改革，进一步厘清了央行和监管部门的职责，以确保央行能更专注、专业地制定货币政 策和进行宏观调控。取消人民银行大区行，恢复省分行，则是理顺人民银行的内部管理体系。随着金融科技的广泛应用、现金流通量的减少、县域交通条件的改善等，加上监管职能的剥离，人民银行县级支行存在的必要性已经不大。这些调整与强化人民银行专注货币政 策和宏观调控职能的思路是一致的。
三、区分不同监管内容与职能，实现金融监管全覆盖。
这次机构改革表明，中央对金融监管的内容有了更加全面、清晰的认识，将金融监管分为机构监管、行为监管、功能监管等，可以说是对金融监管内容的全面梳理，是对监管内容的全覆盖。
组建国家金融监督管理总局统一负责除证券业之外的金融业监管，这是对金融业务和业态的全覆盖。
过去的监管是以机构监管为主，造成所谓的分业监管，给不同市场主体提供了套利空间，一定意义上也是金融风险的诱发因素之一。现在从机构监管推向功能监管，真正将相同业务统一规制落到实处，消除分业监管形成的套利空间。
过去分业监管下的机构监管，机构类型是既定的，监管机构只发放已有机构类型的牌照，新型金融机构没有适用牌照。这也给其他非金融管理部门发放金融牌照留出了空间，造成一定程度的金融监管乱象和风险。
此外，过去监管机构在一些时候缺少执法权。理论上，监管机构监管的是获得牌照的合法金融机构，而非法金融活动和机构是必须被取缔的，不存在需要被监管的问题。这造成了这样一些现象：一是新金融业态没有监管机构给予认可，不能合法化，游离在监管之外；二是非法金融活动无机构监管，同样游离在监管之外。组建国家金融监督管理总局，可以消除这个空白地带。
功能监管是对金融业务的监管。一种金融业务或产品，应该有统一的规制和统一的市场。同一种业务或产品，若规制不同、市场不同，必然出现监管套利；不同规制、不同市场间出现竞争，必然降低监管标准和风险标准，在监管套利下引发系统性风险。国家金融监督管理总局的设立，为统一规制、统一市场，确立了管理机构基础，同时也是金融业务统一发牌的基础。
行为监管是从金融消费者权益立场监管金融机构的经营行为。三十年前，中国人的金融消费，主要是银行存款和取款，渗透率不高的保险和刚开始的股票。即使是存款，在现金发放工资的情况下，并不是所有人都有银行账户。因此，金融消费的广度和深度都非常有限，金融消费者保护还不是一个普遍的问题。现在，由于各单位基本都由银行代发工资，有工作的人基本都有银行账户，可以说，人人都是金融消费者。金融机构和金融产品大为丰富，金融产品的专业性越来越强。中国人的金融消费参与度既广且深，金融消费者保护成为金融监管的重要内容，需要有专门部门专业承担这项职能，统一管理。
四、强化中央事权，压实地方责任。
这次金融监管机构改革很重要的一条是“深化地方金融监管体制改革”。建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备，强化金融的中央事权。与此同时，压实地方政府防范和化解地方金融风险责任，地方政府设立的金融监管机构专司监管职责。这是与我国行政和经济管理体制相适应的。
未来金融监管要关注七个方向
完成金融监管机构改革，只是提升金融监管效能的第一步，关键还在于机构改革到位后，新监管理念的落实。在机构改革落实和今后具体监管中，还需要关注一些问题：
一、部门协同基础上，区分国家战略、宏观调控政 策与金融监管政 策的关系。
宏观调控和金融监管在机构设置上的分离只是形式上的，今后还需要在具体运行中将两者有效区分。在面对重大经济风险时，宏观调控和金融监管需要协同配合，但也必须坚守各自职能的边界。
为了共同的目标，各部门必须协同工作。所谓协同，就是各司其职，而不等于做同样的工作。就比如打仗，目标是夺取前方山头，部队各部分要协同配合，不等于炊事班也要去进攻山头。各部门各司其职，有时就某一具体事项看，可能减慢了达到目标的速度。但正是表面上似乎方向不一致的动作，起到了在速度、质量和安全上的平衡对冲作用，反而有利于顺利达到目标。机械地同方向用力，反而会失去运动中的平衡，造成合成谬误，欲速不达。
这次硅谷银行事件是一个典型的案例。硅谷银行发生挤兑，表面看是美联储加息引起的，但根本原因是硅谷银行自身资产负债管理的失当。美联储加息针对的是高企的通货膨胀，是宏观调控手段。由于这一措施面向的是宏观经济，会影响所有市场主体，部分市场主体被市场出清，甚至经济出现一定程度的衰退，是宏观经济重回健康轨道必须付出的代价。至于个别的市场主体能否顺利应对这样的宏观调控，不是美联储需要关注的。
就商业银行而言，主动、谨慎应对市场波动，应对央行宏观调控政 策带来的影响，是日常工作。这也是金融监管部门需要监管的内容。所以，也可以说硅谷银行倒闭是监管不到位造成的。如果把事件归因于美联储加息，为了化解这一风险，美联储就必须不顾通货膨胀，停止加息甚至要减息。如果归因于硅谷银行自身管理和监管不到位，则要具体分析硅谷银行的资产负债状况，找到风险点，有针对性地制定或完善监管政 策。
硅谷银行持有的资产都是优质资产，并且具有很好的流动性。但平时没有配置足够的用于满足存款支取需求的备付金，面对明显的加息趋势没有及时撤回部分低息交易类证券。当备付金不足应付正常存款提取时，被迫出售已经减值的交易类证券，出现亏损，从而引起恐慌并造成挤兑。然而，这些资产虽然按现在市场公允价值是亏损的，但按存款成本持有到期，则不会亏损。这与大多数倒闭的银行因为资产质量发生问题不同。另一方面，硅谷银行总负债中将近90%是一般存款，意味着同业负债等其他负债很少，即使倒闭，对其他银行和金融机构影响也非常有限。
综合以上两点，可以说，硅谷银行倒闭是一个孤例，处理得好，风险不会蔓延。比如美联储以硅谷银行的资产做质押给予流动性支持，满足存款人取款需求，证券到期收回资金即可。这种情况下，美联储可以继续一心对付通货膨胀。
另一方面则要及时调整监管政 策。如果风险蔓延，有可能引发系统性风险，改变宏观经济走势。这时，美联储才需要相机抉择，适当调整宏观调控政 策。也就是说，加息与否看的是宏观经济风险，包括银行体系整体运行风险，而不是单个银行风险。反过来，在检讨现有监管政 策的疏漏导致硅谷银行倒闭时，需要考虑的是监管政 策能否保持单个银行和整个银行体系的运行安全，而不是为了当下的宏观调控而调整监管政策。
同样道理，监管需要配合国家战略，制定相应的支持国家战略的监管政 策，但这些政 策并不降低监管的风险标准。
二、金融监管对金融业务的全覆盖需要有法律和制度的保障。
首先，必须通过法规限 制非金融管理部门发放金融牌照、设立金融产品交易市场等行为。不同部门以改革名义竞争性发放金融牌照或制定市场规则，并不是真正意义上的创新与改革，只会增加风险隐患。
其次，对于无牌经营金融业务、非法经营金融业务的取缔和处罚，需有明确的法律安排。现实中有过这样的事：有人租用写字楼办公室，挂上某银行的牌子办理银行业务。路人看见感觉可疑，向某银行咨询。银行派员上门询问并要求其摘牌停止营业。但等银行人员走后，该机构照样挂牌营业。某银行报告管理部门，管理部门没有执法权，只能上门劝说，但依旧无效。某银行报警，但因无部门证明该机构是非法经营，也只能是上门警告。这个例子就说明了，为什么以前一些非法金融案件开始时都是公开的，却无部门管理，往往是到出现风险，造成社会事件了，才进行打击处罚，很少有初起时就被依法取缔的。
因此，在金融监管中，必须确定哪个部门有权依法检查、认定非法金融行为，如何依法取缔非法金融行为，对不同程度的违法金融行为如何处罚。
第三，地方监管协调机制需要有可操作的安排。应当赋予中央金融监管机构的地方派出机构协调地方金融监管的绝对权力，明确地方政府所设金融监管机构的监管范围和监管内容。地方政府所设金融监管机构不再承担地方金融行业发展职责，有利于防范金融风险的发生。对于全国大多数地区而言，金融业是伴随经济的发展而发展，并不需要单独作为一个为了促进发展而进行规划和招商引资的行业。一些地方盲目地给金融办下达金融业GDP发展指标，结果引进了一些非法金融经营者和低质金融机构，反而引来了金融风险。此外，取缔非法金融活动的安排，应该纳入地方监管协调机制进行管理。
三、出台新的监管政 策时，必须根据具体金融业务或产品的风险逻辑，确定可操作的执行方案。
不同的金融业务或金融产品，有不同的风险逻辑和风险规律，新监管政 策的执行也需要有不同的方案。有的是政 策生效日起所有新办业务都按新政 策办理和监管，存量业务按原合约执行到业务结束；有的存量业务可以给予一定的宽限期，按新政 策逐步整改到位；有的是存量业务在新政 策生效日必须整改到位等。总而言之，新监管政 策的出台是为了纠正原监管政 策的不足，防范金融风险，不能因为执行不当而造成次生灾害。
四、针对金融消费者行为的独特性，行为监管需有专业性和相对独 立性。
之所以将金融消费者保护单独提出来，一方面是因为金融产品的专业和风险的特殊性，另一方面是因为金融消费者行为的独特性。
首先，其他行业面对的消费者，基本上是“购买”，例如购买商品、购买服务等。但金融消费者在大多数情况下不是购买。比如存款，消费者没有任何付费；贷 款，支付的利息主要不是银行的服务成本；购买股票和理财，那是投资，投出的资金是希望收回的，这其中支付了管理费、交易费等，但与支付理发、出租车费用又有所不同。
其次，金融消费者消费不同金融产品和服务时的诉求是不同的。同一个消费者，当他是存款人，他一方面希望存取款方便、快捷，另一方面更要求账户和资金绝对安全，同时还希望存款利息越高越好。但当他是贷 款人时，他同样要求贷 款方便快捷，更希望银行风险准入标准越低越好，还希望贷 款利息越低越好。
第三，一般消费者消费的商品或服务，往往都有比较明确的质量、规格等标准，消费者消费的是使用价值；而金融消费者所投资的金融产品虽然有数量规格等标准，但投资人关注的是投资品在市场波动中可能带来的损益，这无标准可言，金融机构作为中介，提供的只是交易便利服务。所以，金融消费者保护，不是单纯的对弱势群体的呵护，而是对专业基础上和契约约束下的合法权益的保障，并不能为金融消费者自身投资决策的失败提供保障。
行为监管以外的其他金融监管，目的是确保金融机构和金融体系的安全运行。虽然一些监管要求有可能在一定程度上约束金融机构的盈利能力，但本质上与金融机构的利益仍然是一致的。所以，面对金融消费者的诉求，一般的金融监管可能会不自觉地首先从维护金融机构的安全角度考虑问题。与此相对，行为监管必须具有相当的独 立性，站在金融消费者立场监管金融机构的经营行为，与其他金融监管形成一定的制衡。这样更有利于金融机构和金融体系的稳健运行。
五、金融监管全覆盖应避免对金融创新和金融新业态的抑制。
当在法律上实现金融业务监管全覆盖后，就会面临对新业务和新型金融机构如何认定、发牌，以及如何监管的问题。通常可以有以下选项：
第一，根据创新业务的基本性质和新型机构的基本业务性质，归类到现有的业务序列和机构序列予以管理。但如果对所有创新业务或新型机构都采用这种方式，很可能造成一些创新业务或新型机构因无法被归类而不能获得监管认可，从而导致创新被扼杀；也可能会因为被强行纳入现有业务和机构序列进行监管，导致创新活动被扭曲，最终还是扼杀了创新。
第二，对业务逻辑相对简单的创新业务，给予及时认定，现有机构无须业务牌照管理，新型机构需发放专门牌照。
第三，对一些复杂的业务创新，在及时认定的基础上，对业务本身也要进行相应的牌照管理或资质管理。
第四，对新业务、新型机构的监管政 策和规则必须及时跟进并不断完善，避免因监管政 策不明确产生风险而否定新业务和新型机构。这方面，对一些已经获得牌照的新型业务和新型机构的监管政 策还需要不断完善。比如第三方支付账户，其运行既不同于银行的一类账户、二类账户，也不同于其他企业的预收款账户，同时还有跨境支付功能，或许需要专门的业务牌照和监管标准。
六、保障金融公共基础设施的安全运行和创新发展。
国务院机构改革方案明确，将中央金融管理部门管理的市场经营类机构剥离，相关国有金融 资产划入国有金融 资本受托管理机构，由其根据国务院授权统一履行出资人职责。这有利于理顺金融管理与经营的关系，有利于管理部门专注于做好金融管理工作，有利于国有资本的统一管理。
目前尚不清楚最终有哪些机构属于方案所讲的需要剥离的“市场经营类机构”，但就目前所知道的来看，中央金融管理部门管理的经营机构大多数是公共金融基础设施。一般情况下，金融基础设施正常运行，经济社会是无感的，然而一旦发生运行故障，很可能就是系统性风险。
所以，必须处理好“机构金融 资产的统一管理”和“机构日常运营接受专业监督管理”的关系。这包括对机构人员、运营、考核、发展的专业管理、专业监督。特别需要考虑的是：1）基础设施运行规则的调整，谁发起、谁决策？2）基础设施的升级改造，谁发起、谁决策、谁投资？3）为适应市场需求，建设新基础设施和设立新经营机构，谁发起、谁决策、谁出资、谁落实、谁管理？对此，或许可以考虑资本管理和经营管理的适当分离。
七、充实金融监管部门的专业人员，不断提升监管部门人员的专业能力。
金融工作和防范金融风险被提升到国家战略的高度，说明金融在现代经济社会中的重要性，更说明金融本身的复杂性和专业性。
金融监管是为了保障金融机构和金融体系运行的安全，但金融监管工作本身就具有很大的挑战性和风险性，监管不当同样可能引发系统性金融风险。金融行业又是一个不断创新发展的行业，需要监管机构和监管人员的专业能力不断跟上创新的步伐。
因此，在机构改革的同时，要充实监管机构的专业人员，对现有人员加强培训，不断提高他们的专业能力。近期尤其要充实地方政府所设金融监管部门的专业人员。
(作者为上海新金融研究院（SFI）副院长)https://pics-house.21yq.com/2023329/1680052202746185962
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